Staatliche Neutralität

Jörg Winter

(erstellt: Februar 2018)

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Digital Object Identifier: https://doi.org/10.23768/wirelex.Staatliche_Neutralitt.200382

Das Gebot zur Neutralität des Staates in religiösen und weltanschaulichen Fragen ergibt sich heute als Konsequenz aus einer freiheitlichen Gesellschaftsordnung, die durch die Gewährleistung der allgemeinen Religionsfreiheit und den Pluralismus unterschiedlicher Lebenskonzeptionen geprägt ist. Grundbedingung dafür ist die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft und die Abwehr eines „totalen Staates“ (→ Kirche – Staat). Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung betont hat, darf der Staat keine gezielte Beeinflussung der Gesellschaft und seiner Bürger im Dienste einer bestimmten politischen, ideologischen oder weltanschaulichen Richtung betreiben. Ausdruck findet das im sogenannten Identifizierungsverbot, das dem Staat verbietet, sich durch von ihm ausgehende oder ihm zuzurechnende Maßnahmen ausdrücklich oder konkludent mit einem bestimmten Glauben oder einer bestimmten Weltanschauung zu identifizieren. Als „Heimstatt aller seiner Bürger“ ist er vielmehr ohne Ansehen der Person zur religiös-weltanschaulichen Neutralität verpflichtet und darf den religiösen Frieden in der Gesellschaft nicht von sich aus gefährden (Bundesverfassungsgericht, Bd. 19, 216). Die Funktion des Neutralitätsbegriffes besteht also heute darin, ein bestimmtes Modell des Verhältnisses von staatlicher Ordnung und gesellschaftlichem Pluralismus in religiös-weltanschaulichen und ethischen Fragen zu beschreiben. Dieses Modell verlangt vom Staat, eine Ordnung für das friedliche und gerechte Zusammenleben der unterschiedlichen Überzeugungen und Lebensformen zu gewährleisten, ohne diese von sich aus zu bewerten.

Das deutsche Verständnis der staatlichen Neutralität unterscheidet sich im gedanklichen Ansatz bewusst von einem System des Laizismus französischer Prägung, das historisch auf das Gesetz zur Trennung von Religion und Staat vom 9. Dezember 1905 zurückgeht. Das Ziel bestand damals in Frankreich darin, die klerikalen Ansprüche einer übermächtigen römisch-katholischen Kirche zurückzudrängen und die Religionsausübung zu privatisieren. Das Grundmuster des Laizismus ist die Vorstellung von der Notwendigkeit, den Einfluss der Religion zur Sicherung der Säkularität des Staates soweit wie möglich aus der öffentlichen Sphäre zu verdrängen, nach dem Grundsatz: „Religion ist Privatsache“. In dieser Zielsetzung ist er in weltanschaulicher Hinsicht eben gerade nicht neutral.

Im Unterschied dazu ist der Staat nach dem in Deutschland entwickelten Verständnis dazu verpflichtet, der Ausübung der → Religionsfreiheit möglichst weiten Raum zu geben und diese unter Beachtung der Gleichbehandlung aller Religionen zu fördern. Eine funktionierende Demokratie setzt vor allem einen offenen gesellschaftlichen Dialog voraus, der durch keine ideologischen Vorgaben behindert wird. Aufgabe des Staates ist es dabei, diesen Dialog der in der Gesellschaft wirksamen Kräfte, zu denen auch die Religionsgemeinschaften gehören, zu fördern und aktiv zu unterstützen. Die Religionsfreiheit würde geradezu in ihr Gegenteil verkehrt, wenn aus der Verpflichtung zur Neutralität das Recht oder gar die Verpflichtung des Staates abgeleitet würde, öffentliche Religionsausübung möglichst zu verhindern. Der Staat hat vielmehr dafür Sorge zu tragen, dass sich Religion im Konzert der gesellschaftlichen Kräfte angemessen artikulieren kann.

Die positive Förderung der Religionsausübung durch den Staat verstößt deshalb nicht gegen seine Neutralitätspflicht, solange der Grundsatz der Gleichbehandlung unter den Religionsgemeinschaften beachtet wird und das Recht des einzelnen Bürgers garantiert ist, sich selbst unter zumutbaren Bedingungen von Religion und Kirche fernzuhalten (negative Religionsfreiheit). Hier liegt der Schlüssel dafür, dass der Staat in den öffentlichen Schulen einen konfessionellen Religionsunterricht, der nach Art. 7 Abs. 3 GG in der inhaltlichen Verantwortung der Religionsgemeinschaften erteilt wird, als ordentliches Lehrfach ohne Verstoß gegen seine Neutralitätspflicht zulassen kann, ja vielleicht sogar unter dem Gesichtspunkt der positiven Förderung der Religionsübung zulassen muss, solange er dabei die negative Religionsfreiheit derjenigen nicht verletzt, die keiner Religionsgemeinschaft angehören (→ Religionsunterricht, evangelisch; → Religionsunterricht, katholisch).

Was die verfassungsrechtlichen Grundlagen angeht, ist zunächst festzustellen, dass der Begriff der staatlichen Neutralität im deutschen Grundgesetz an keiner Stelle ausdrücklich genannt wird. Er erschließt sich vielmehr erst im Zusammenspiel verschiedener Vorschriften, zu denen vor allem das Verbot der Diskriminierung aus Gründen des → Glaubens und der religiösen oder politischen Anschauungen in Art. 3 GG und die Gewährleistung der allgemeinen Religionsfreiheit und ihrer Ausübung in Art. 4 GG gehören. Im Blick auf den Genuss bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte sowie den Zugang zu öffentlichen Ämtern bestehen außerdem spezielle Diskriminierungsverbote (Art. 33 Abs. 3 GG; Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 136 WRV). Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch das aus der Weimarer Reichsverfassung übernommene Verbot einer Staatskirche (Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 1 WRV). Hinzu kommen außerdem die Diskriminierungsverbote des europäischen Rechts.

Auf diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie der Gottesbezug in der Präambel zum Grundgesetz mit dem Neutralitätsgebot zu vereinbaren ist. Die Formel, nach der sich das Deutsche Volk das Grundgesetz „im Bewusstsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen“ gegeben hat, ist entstanden aus der besonderen Situation in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg, nach dem Ende der nationalsozialistischen Diktatur. Sie verweist auf „Gott“ als diejenige für den Menschen unverfügbare Instanz, an der alle staatliche Machtausübung ihre Grenze findet. Die Berufung auf → Gott ist deshalb zu verstehen als ein Schutz gegen jede Form von Totalitarismus und Ansprüchen menschlicher Allmacht. Sie soll verhindern, dass je wieder einzelne Menschen, Institutionen oder religiös aufgeladene weltliche Heilslehren Attribute des Göttlichen für sich in Anspruch nehmen können und danach trachten, den Menschen in seinem Gewissen zu binden. Der Platz, an dem sich solche Ansprüche festsetzen könnten, ist mit dem Gottesbegriff bereits besetzt. In diesem Verständnis ist der Gottesbezug in der Präambel gerade kein Verstoß gegen die weltanschauliche und religiöse Neutralitätspflicht des Staates, sondern im Gegenteil Grundbedingung für die Gewährleistung von Freiheit und Toleranz im weltlichen Gemeinwesen.

Ein Grundproblem des an den Staat gerichteten Neutralitätsgebots ist die Tatsache, dass der Staat keineswegs „wertneutral“ ist und auch nicht sein kann. Seine Entscheidungen und Maßnahmen sind in ihren Auswirkungen ethisch nie völlig neutral. Dies führt nach der Konzeption von Stefan Huster zu der Unterscheidung zwischen der Wirkungsneutralität und Begründungsneutralität. Danach ist der Staat nur verpflichtet, die von ihm ausgehenden Maßnahmen ohne Rückgriff auf bestimmte ethische, religiöse oder weltanschauliche Postulate zu begründen und diese nicht absichtlich zu privilegieren oder zu diskriminieren. Das Neutralitätsprinzip bedeutet daher kein grundsätzliches Verbot für den Staat, eigene ethische Zielsetzungen zu verfolgen. Das gilt insbesondere für den Bereich des Erziehungswesens und der öffentlichen Schule. Das Bundesverfassungsgericht hat das im Zusammenhang mit der Zulässigkeit des Sexualkundeunterrichts an den öffentlichen Schulen ausdrücklich anerkannt (Bundesverfassungsgericht, Bd. 47, 46-85).

In seiner Entscheidung über die Zulässigkeit der christlichen Gemeinschaftsschule badischer Überlieferung nach Art. 15 der baden-württembergischen Landesverfassung hat das Bundesverfassungsgericht 1975 (Bundesverfassungsgericht, Bd. 41, 50f.) ausgeführt, dass dem Landesgesetzgeber die Einführung christlicher Bezüge bei der Gestaltung der öffentlichen Volksschule nicht schlechthin verboten ist. Die Bejahung des Christentums als prägenden Kultur- und Bildungsfaktor in den profanen Fächern sei auch gegenüber dem Nichtchristen durch das Fortwirken geschichtlicher Gegebenheiten legitimiert. Die → Schule dürfe aber keine missionarische Schule sein und keine Verbindlichkeit christlicher Glaubensinhalte beanspruchen. Sie müsse vielmehr auch für andere weltanschauliche und religiöse Inhalte und Werte offen sein und Raum geben für eine sachliche Auseinandersetzung mit allen weltanschaulich-religiösen Auffassungen. Die Konfrontation mit einem Weltbild, in dem die prägende Kraft christlichen Denkens bejaht wird, führt nach Auffassung des Gerichts Eltern und Kinder jedenfalls solange nicht in einen verfassungsrechtlich unzumutbaren Glaubens- und Gewissenskonflikt, als es hierbei nicht um den Absolutheitsanspruch von Glaubenswahrheiten, sondern um das Bestreben nach Verwirklichung der autonomen Persönlichkeit im weltanschaulich-religiösen Bereich gemäß der Grundentscheidung des Artikels 4 GG geht.

1995 hatte das Bundesverfassungsgericht über die Frage zu entscheiden, ob sich die staatlich angeordnete Anbringung eines Kruzifixes in den Klassenzimmern bayerischer Volksschulen mit diesen Grundsätzen vereinbaren lässt. Die Mehrheit des ersten Senats hat dies mit der Begründung verneint, das Kreuz könne nicht seines spezifischen Bezugs auf die Glaubensinhalte des Christentums entkleidet und auf ein allgemeines Zeichen abendländischer Kulturtradition reduziert werden. Es symbolisiere vielmehr den wesentlichen Kern der christlichen Glaubensüberzeugung. Seine Anbringung in Klassenzimmern überschreitet daher die Grenze einer verfassungsrechtlich zulässigen religiös-weltanschaulichen Ausrichtung der Schule. Im Unterschied dazu ist der große Senat des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in seiner Entscheidung aus dem Jahre 2011 – die eine Beschwerde aus Italien betraf (Fall Lautsi) – zu dem Ergebnis gekommen, dass das nicht der Fall ist. Das Gericht sieht im Kruzifix nur ein „passives Symbol“, welches nicht mit einem didaktischen Vortrag oder mit der Teilnahme an einer religiösen Handlung zu vergleichen ist. Außerdem vertritt es die Auffassung, es lasse sich nicht beweisen, ob die Präsenz von religiösen Symbolen in Unterrichtsräumen tatsächlich einen Einfluss auf die Schüler und Schülerinnen hat.

Eine weitere kontroverse Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verpflichtung des Staates, sich in religiös-weltanschaulichen Fragen neutral zu verhalten, betraf die Frage, ob eine Lehrerin in einer baden-württembergischen Schule unter Berufung auf ihren muslimischen Glauben während des Unterrichts ein Kopftuch tragen darf. Die Mehrheit des entscheidenden Senats geht davon aus, dass eine Lehrerin im Beamtenverhältnis weiterhin Trägerin von Grundrechten ist, die in der Praxis zu einem Ausgleich mit möglicherweise widerstreitenden Grundrechten der → Schülerinnen und Schüler und Eltern und mit dem Neutralitätsgebot des Staates gebracht werden müssen. Einschränkungen sind daher nur zulässig, soweit das im Interesse des Amtes erforderlich ist und dafür eine gesetzliche Grundlage besteht. Im Gegensatz dazu wird in dem Minderheitsvotum von drei Richtern betont, dass sich Beamte in dienstlichen Zusammenhängen nicht auf Grundrechte berufen können, weil sie sich freiwillig in den Dienst des Staates begeben haben und diesen gegenüber dem Bürger repräsentieren. Eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung ihrer Grundrechte ist daher nicht erforderlich.

Aufgrund dieser Rechtsprechung haben einige Bundeländer gesetzliche Vorschriften erlassen, nach denen Lehrkräfte an öffentlichen Schulen keine politischen, religiösen, weltanschaulichen oder ähnliche äußere Bekundungen abgeben dürfen, die geeignet sind, die Neutralität des Landes gegenüber Schülern und Eltern oder den politischen, religiösen oder weltanschaulichen Schulfrieden zu gefährden oder zu stören. In seiner Entscheidung über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines darauf gestützten generellen Verbots in Nordrhein-Westfalen, im Unterricht aus religiösen Gründen ein Kopftuch zu tragen, hält die Mehrheit im ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts in einer Entscheidung vom 27. Januar 2015 daran fest, dass der Schutz des Grundrechts auf Glaubens- und Bekenntnisfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) auch Lehrkräften in der öffentlichen bekenntnisoffenen Gemeinschaftsschule zusteht. Damit ist die Freiheit gewährleistet, einem aus religiösen Gründen als verpflichtend verstandenen Bedeckungsgebot zu genügen, wie dies etwa durch das Tragen eines islamischen Kopftuchs der Fall sein kann. Ein landesweites gesetzliches Verbot religiöser Bekundungen durch das äußere Erscheinungsbild allein wegen der bloß abstrakten Eignung zur Begründung einer Gefahr für den Schulfrieden oder für die staatliche Neutralität sei deshalb unverhältnismäßig. Nur wenn eine beachtliche Zahl von Fällen erreicht wird, die zu einer „substantiellen Konfliktlage“ im Hinblick auf den Schulfrieden oder die staatliche Neutralität führen, erkennt das Gericht das Bedürfnis an, religiöse Bekundungen durch das äußere Erscheinungsbild für bestimmte Schulen oder Schulbezirke über eine gewisse Zeit auch allgemeiner zu verbieten. Dass muss dann aber für alle Glaubens- und Weltanschauungsrichtungen grundsätzlich unterschiedslos geschehen.

Auf diesem Hintergrund besteht Anlass, kein grundsätzliches Verbot des Kopftuches in der Schule zu fordern. Dies würde entgegen der deutschen staatskirchenrechtlichen Tradition und dem Verständnis staatlicher Neutralitätspflicht, wie es vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung entwickelt worden ist, laizistischen Tendenzen erheblichen Auftrieb geben, die das Ziel verfolgen, die Schule von religiösen Einflüssen ganz frei zu halten. Das kann auch unter pädagogischen Gesichtspunkten keine sinnvolle Lösung sein. Vielmehr sollte die zunehmende Pluralisierung in religiösen und weltanschaulichen Fragen als Chance und Verpflichtung gesehen werden, den Umgang damit in den Schulen einzuüben und die gegenseitige Toleranz zu fördern. Das kann nicht gelingen, wenn die religiöse Wirklichkeit, mit der die Schülerinnen und Schüler im gesellschaftlichen Alltag konfrontiert werden, durch ein Verbot zur Kundgabe religiöser Überzeugungen in schulischen Zusammenhängen künstlich ausgeblendet wird. Vielmehr ist Ernst-Wolfgang Böckenförde zuzustimmen, wenn er feststellt:

„Einfluss und Vorbildwirkung, die die Glaubensfreiheit beeinträchtigen können und deshalb mit Recht fernzuhalten sind, liegen nicht schon darin, dass die Lehrperson einen anderen Glauben hat und sich zu ihm bekennt. Vielmehr ist umgekehrt dieses Bekanntwerden angesichts heutiger Lebenswirklichkeit gerade ein Weg, die Achtung vor anderen Überzeugungen ebenso wie Toleranz und Akzeptanz im Umgang miteinander einzuüben. Und dies soll, den Bildungszielen der Schule gemäß, nicht erst im Erwachsenenalter beginnen. Eine pluralistische Gesellschaft ist als solche nicht dann lebendig und lebensfähig, wenn die unterschiedlichen Überzeugungen und Einstellungen der Menschen nivelliert und soweit möglich ausgeklammert werden, sondern dann, wenn die Menschen solche Überzeugungen und Einstellungen haben, sie pflegen, auch dafür eintreten und auf dieser Grundlage den anderen in Achtung und Toleranz begegnen“ (Böckenförde, 2001, 727).

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichtes zur Frage der staatlichen Neutralitätspflicht in weltanschaulich-religiösen Fragen ihre Stärke darin haben, dass sie einen Ausgleich unterschiedlicher Auffassungen auf der Basis der Prinzipien von Toleranz und Freiwilligkeit suchen, ohne dabei den Staat auf ein streng laizistisches Modell festzulegen. Sie werden damit den Besonderheiten des deutschen Staatskirchenrechts gerecht, das sich generell einer Festlegung auf bestimmte ideologisch aufgeladene Modelle entzieht.

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